Через несколько месяцев после смерти графа Баранова Комиссия по исследованию железнодорожного дела в России была закрыта, что привело к усилению сторонников государственного вмешательства в тарифное дело.
Свобода теряется постепенно
Первая попытка ввести государственное регулирование тарифов была сделана в 1885 году. 3 августа 1885 г. было принято решение МПС о предоставлении с 1 октября 1885 г. на рассмотрение и утверждение правительством «тарифов всех сухопутных и заморских заграничных сообщений». В ответ Главное общество российских железных дорог и Орловско-Витебская железная дорога направили в Комитет министров ходатайство об отмене этого приказа МПС. Ходатайство их было отклонено.
Вместе с тем контроль Правительства за тарифным делом был формальный и железнодорожные общества без всяких последствий для себя нарушали установленные МПС правила предоставления тарифов.
Например, Правление общества Юго-Западных железных дорог мотивировало несвоевременную подачу сведений об изменении тарифов и отсутствие обоснования изменений тем, что «очень большая часть тарифных понижений, будучи вызываемая потребностью данного времени, потеряла бы в случае отсрочки введения их в действие, всякое практическое значение».
Кроме того, объяснение причин изменения тарифов во многих случаях, по мнению Правления Юго-Западных железных дорог, потребовало бы столько времени и труда, что Управление вынуждено было бы увеличить личный состав тарифного отделения. Менее чем через год, 11 июля 1886 г., Александр III утвердил Положение Комитета министров, которым было законодательно оформлено подчинение железнодорожных тарифов правительственному регулированию. Ещё через год, 15 июня 1887 г., Александр III утвердил мнение Государственного совета о признании права Правительства по руководству тарифами российских железных дорог.
Первая попытка ввести государственное регулирование тарифов была сделана в 1885 году. 3 августа 1885 г. было принято решение МПС о предоставлении с 1 октября 1885 г. на рассмотрение и утверждение правительством «тарифов всех сухопутных и заморских заграничных сообщений». В ответ Главное общество российских железных дорог и Орловско-Витебская железная дорога направили в Комитет министров ходатайство об отмене этого приказа МПС. Ходатайство их было отклонено.
Вместе с тем контроль Правительства за тарифным делом был формальный и железнодорожные общества без всяких последствий для себя нарушали установленные МПС правила предоставления тарифов.
Например, Правление общества Юго-Западных железных дорог мотивировало несвоевременную подачу сведений об изменении тарифов и отсутствие обоснования изменений тем, что «очень большая часть тарифных понижений, будучи вызываемая потребностью данного времени, потеряла бы в случае отсрочки введения их в действие, всякое практическое значение».
Кроме того, объяснение причин изменения тарифов во многих случаях, по мнению Правления Юго-Западных железных дорог, потребовало бы столько времени и труда, что Управление вынуждено было бы увеличить личный состав тарифного отделения. Менее чем через год, 11 июля 1886 г., Александр III утвердил Положение Комитета министров, которым было законодательно оформлено подчинение железнодорожных тарифов правительственному регулированию. Ещё через год, 15 июня 1887 г., Александр III утвердил мнение Государственного совета о признании права Правительства по руководству тарифами российских железных дорог.
Однако Государственный совет не указал,
кого он наделяет этим правом — МПС или Министерство финансов.
кого он наделяет этим правом — МПС или Министерство финансов.
Спустя ещё некоторое время, 18 ноября 1888 г., было принято решение (утверждённое опять-таки Александром III) о передаче тарифного дела в Министерство финансов, на основании которого был разработан закон, подписанный Александром III 8 марта 1889 г.
Начиная с 1889 года установление новых тарифов, их отмена или внесение отдельных изменений как на государственных, так и на частных железных дорогах стали осуществляться правительственными органами. Для этих целей при Министерстве финансов были созданы межведомственный Тарифный комитет и Совет по тарифным делам.
Год «великого перелома»:
тарифная реформа 1889 года
Таким образом, 1889 год стал переломным в истории железнодорожных тарифов. Рассмотрим теперь, как стала выглядеть тарифная система, тем более что в таком виде с некоторыми изменениями она просуществовала вплоть до 1917 года.
Законом от 8 марта 1889 года было утверждено «Временное положение о железнодорожных тарифах и об учреждениях по тарифным делам». Согласно этому Положению, государство получило «всё руководство действиями железных дорог по установлению тарифов с целью ограждения интересов населения, промышленности, торговли и казны» (Цит. по: Соловьёва А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX в. — М.: Наука, 1975). Это Положение впоследствии (7 декабря 1892 г.) получило силу постоянного закона.
Согласно ему, руководство тарифным делом было сосредоточено в следующих подразделениях Министерства финансов: Совет по тарифным делам, который стал главной тарифной инстанцией, а также Тарифный комитет и Департамент железнодорожных дел.
Регуляторы были наделены следующими функциями: установление тарифных норм, установление правил составления, введения в действие, изменения и отмены тарифов. Помимо этого, регуляторы утверждали предельные тарифные ставки, которые указывались в уставах соответствующих железных дорог (ставки эти могли прямо указываться в уставах, либо с отсылкой к Уставу Главного общества железных дорог).
Предложения об изменении или дополнении действующих тарифов, а также об установлении новых тарифов, формируются железными дорогами или съездами представителей железных дорог, которые созываются решением Министерства финансов. 29 марта 1889 г. министр финансов Иван Алексеевич Вышнеградский утвердил «Временные правила относительно составления, публикации, введения в действие и отмены тарифов Российских железных дорог, открытых для общественного пользования, с указанием сроков при сём соблюдаемых».
20 октября 1889 г., они были утверждены в качестве постоянных обязательных правил. В этих правилах подробно описывался порядок подачи железными дорогами предложений об изменении тарифов и процедура их предварительного опубликования. Тарифы, которые не были открыто опубликованы, объявлены не имеющими юридической силы.
Таким образом, дороги лишились возможности устанавливать индивидуальные рефакционные тарифы.
Впоследствии, в 1906 и 1911 гг., эти правила перерабатывались, но публичность тарифов и обязанность их публиковать сохранялась. Тарифы (после 1906 г.) должны были публиковаться за шесть недель до вступления в силу, но в особых случаях, по личному решению министра финансов, допускались исключения из этого правила.
Начиная с 1889 года установление новых тарифов, их отмена или внесение отдельных изменений как на государственных, так и на частных железных дорогах стали осуществляться правительственными органами. Для этих целей при Министерстве финансов были созданы межведомственный Тарифный комитет и Совет по тарифным делам.
Год «великого перелома»:
тарифная реформа 1889 года
Таким образом, 1889 год стал переломным в истории железнодорожных тарифов. Рассмотрим теперь, как стала выглядеть тарифная система, тем более что в таком виде с некоторыми изменениями она просуществовала вплоть до 1917 года.
Законом от 8 марта 1889 года было утверждено «Временное положение о железнодорожных тарифах и об учреждениях по тарифным делам». Согласно этому Положению, государство получило «всё руководство действиями железных дорог по установлению тарифов с целью ограждения интересов населения, промышленности, торговли и казны» (Цит. по: Соловьёва А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX в. — М.: Наука, 1975). Это Положение впоследствии (7 декабря 1892 г.) получило силу постоянного закона.
Согласно ему, руководство тарифным делом было сосредоточено в следующих подразделениях Министерства финансов: Совет по тарифным делам, который стал главной тарифной инстанцией, а также Тарифный комитет и Департамент железнодорожных дел.
Регуляторы были наделены следующими функциями: установление тарифных норм, установление правил составления, введения в действие, изменения и отмены тарифов. Помимо этого, регуляторы утверждали предельные тарифные ставки, которые указывались в уставах соответствующих железных дорог (ставки эти могли прямо указываться в уставах, либо с отсылкой к Уставу Главного общества железных дорог).
Предложения об изменении или дополнении действующих тарифов, а также об установлении новых тарифов, формируются железными дорогами или съездами представителей железных дорог, которые созываются решением Министерства финансов. 29 марта 1889 г. министр финансов Иван Алексеевич Вышнеградский утвердил «Временные правила относительно составления, публикации, введения в действие и отмены тарифов Российских железных дорог, открытых для общественного пользования, с указанием сроков при сём соблюдаемых».
20 октября 1889 г., они были утверждены в качестве постоянных обязательных правил. В этих правилах подробно описывался порядок подачи железными дорогами предложений об изменении тарифов и процедура их предварительного опубликования. Тарифы, которые не были открыто опубликованы, объявлены не имеющими юридической силы.
Таким образом, дороги лишились возможности устанавливать индивидуальные рефакционные тарифы.
Впоследствии, в 1906 и 1911 гг., эти правила перерабатывались, но публичность тарифов и обязанность их публиковать сохранялась. Тарифы (после 1906 г.) должны были публиковаться за шесть недель до вступления в силу, но в особых случаях, по личному решению министра финансов, допускались исключения из этого правила.
Министр финансов Вышнеградский
Как отмечают авторы «Краткого отчёта о деятельности тарифных учреждений и департамента железнодорожных дел за 1889–1913 гг.», до того момента, как руководство тарифным делом было передано Правительству «съезды представителей русских железных дорог по тарифным вопросам представляли из себя самостоятельную решающую тарифную инстанцию».
Изначально тарифные вопросы, касающиеся интересов дорог, принимались съездами только при условии полного согласия всех дорог, которых касались эти изменения. Но с 1889 г., как пишут авторы указанного отчёта, «этим законом деятельность съездов была ограничена лишь правом составления предположений [т.е. предложений] об установлении и изменении тарифов и представления тарифным учреждениям заключений».
Постепенно к 1901 г. удалось на всех российских железных дорогах ввести единые тарифы, которые были сведены в «Общий тариф на перевозку грузов по Российским железным дорогам». В этом Общем тарифе провозная плата рассчитывалась по классным и дифференцированным схемам. Однако, построенный на основе объединения тарифов разных железных дорог, Общий тариф стал к 1908 г. убыточным. В связи с этим к 12 классным тарифам было добавлено три новых класса с повышением ставок примерно на 25%.
В действующей в это время тарифной системе основой для построения тарифа являлись цена груза в пункте производства и потребления, спрос на перевозки и, как сказали бы сегодня, транспортная составляющая в цене груза.
Государство как генератор этатизма
Что же послужило главной причиной огосударствления сначала тарифного дела, а затем и выкупа частных железных дорог в казну?
Говоря о конкуренции между железными дорогами, надо иметь в виду одну особенность. Железные дороги конкурировали между собой, и это вынуждало их понижать тарифы, что приводило к убыточности перевозок. Дороги не были этим особенно озабочены, поскольку их доходность была гарантирована государством. Это, в конечном счёте, приводило к тому, что дефицит покрывался за счёт государственных средств.
Железные дороги США, похожие по своей структуре на российские, в это время, как писал С.Ю. Витте, «режутся тарифами, конкурируя между собой, они страшно понижают тарифы и приводят друг друга в истощённое состояние». В России, с её сильной этатистской традицией, всё было иначе. Вот как описывает эти различия А.В. Крейнин:
«Железные дороги США в дальнейшем стали заключать между собой соглашения, образуя картель, повышая тарифы и покрывая все убытки за счёт грузоотправителей. В России же все убытки частных железных дорог покрывались казной. …Важно подчеркнуть, что в США все железные дороги, по существу, являлись частными, и поэтому государство в капиталах железных дорог совершенно не было заинтересовано и не участвовало». (Крейнин А.В. Развитие системы железнодорожных грузовых тарифов и их регулирование в России (1837–2004). — М.: НАТР, 2004).
Таким образом, российские железные дороги, которые изначально создавались и развивались аналогично «американской модели», постепенно под действием усиливающейся роли государственного чиновничества, приобретали некоторые специфические черты.
Именно правительственные гарантии в России стали одной из причин убыточности и последующего выкупа дорог казной.
Членами советов директоров акционерных обществ зачастую становились высшие сановники или родственники императора, которые, будучи вхожи к царю, периодически получали для патронируемых ими обществ не только выгодные подряды, кредиты, но решения об уплате долгов за счёт казны и иные способы «приватизации прибылей и национализации убытков».
Причины, по которым убытки частных железных дорог субсидировались казной (помимо официальных государственных гарантий на вложенный капитал), были просты и традиционны для Российского государства XIX века: там, где велика роль государственного регулирования, роль чиновников, — появляется коррупция.
Много позднее Я. Корнаи введёт для описания подобных явлений термин «мягкие бюджетные ограничения». В результате ресурсы железнодорожных компаний тратились не на повышение эффективности работы, а на завоевание расположения чиновников, которые и покрывали убытки таких формально частных, но фактически тесно сросшихся с государством компаний.
Изначально тарифные вопросы, касающиеся интересов дорог, принимались съездами только при условии полного согласия всех дорог, которых касались эти изменения. Но с 1889 г., как пишут авторы указанного отчёта, «этим законом деятельность съездов была ограничена лишь правом составления предположений [т.е. предложений] об установлении и изменении тарифов и представления тарифным учреждениям заключений».
Постепенно к 1901 г. удалось на всех российских железных дорогах ввести единые тарифы, которые были сведены в «Общий тариф на перевозку грузов по Российским железным дорогам». В этом Общем тарифе провозная плата рассчитывалась по классным и дифференцированным схемам. Однако, построенный на основе объединения тарифов разных железных дорог, Общий тариф стал к 1908 г. убыточным. В связи с этим к 12 классным тарифам было добавлено три новых класса с повышением ставок примерно на 25%.
В действующей в это время тарифной системе основой для построения тарифа являлись цена груза в пункте производства и потребления, спрос на перевозки и, как сказали бы сегодня, транспортная составляющая в цене груза.
Государство как генератор этатизма
Что же послужило главной причиной огосударствления сначала тарифного дела, а затем и выкупа частных железных дорог в казну?
Говоря о конкуренции между железными дорогами, надо иметь в виду одну особенность. Железные дороги конкурировали между собой, и это вынуждало их понижать тарифы, что приводило к убыточности перевозок. Дороги не были этим особенно озабочены, поскольку их доходность была гарантирована государством. Это, в конечном счёте, приводило к тому, что дефицит покрывался за счёт государственных средств.
Железные дороги США, похожие по своей структуре на российские, в это время, как писал С.Ю. Витте, «режутся тарифами, конкурируя между собой, они страшно понижают тарифы и приводят друг друга в истощённое состояние». В России, с её сильной этатистской традицией, всё было иначе. Вот как описывает эти различия А.В. Крейнин:
«Железные дороги США в дальнейшем стали заключать между собой соглашения, образуя картель, повышая тарифы и покрывая все убытки за счёт грузоотправителей. В России же все убытки частных железных дорог покрывались казной. …Важно подчеркнуть, что в США все железные дороги, по существу, являлись частными, и поэтому государство в капиталах железных дорог совершенно не было заинтересовано и не участвовало». (Крейнин А.В. Развитие системы железнодорожных грузовых тарифов и их регулирование в России (1837–2004). — М.: НАТР, 2004).
Таким образом, российские железные дороги, которые изначально создавались и развивались аналогично «американской модели», постепенно под действием усиливающейся роли государственного чиновничества, приобретали некоторые специфические черты.
Именно правительственные гарантии в России стали одной из причин убыточности и последующего выкупа дорог казной.
Членами советов директоров акционерных обществ зачастую становились высшие сановники или родственники императора, которые, будучи вхожи к царю, периодически получали для патронируемых ими обществ не только выгодные подряды, кредиты, но решения об уплате долгов за счёт казны и иные способы «приватизации прибылей и национализации убытков».
Причины, по которым убытки частных железных дорог субсидировались казной (помимо официальных государственных гарантий на вложенный капитал), были просты и традиционны для Российского государства XIX века: там, где велика роль государственного регулирования, роль чиновников, — появляется коррупция.
Много позднее Я. Корнаи введёт для описания подобных явлений термин «мягкие бюджетные ограничения». В результате ресурсы железнодорожных компаний тратились не на повышение эффективности работы, а на завоевание расположения чиновников, которые и покрывали убытки таких формально частных, но фактически тесно сросшихся с государством компаний.
Как принято говорить в современной экономической науке,
в России XIX века были «плохие институты».
в России XIX века были «плохие институты».
Поняв, что бороться с этим в одиночку невозможно (а Александр III, как, впрочем, впоследствии и Николай II, лояльно относился к коррупции в своём окружении), Витте придёт к выводу, что раз уж всё равно убытки плохо управляемых обществ покрываются казной, то проще выкупить эти дороги и сделать их государственными.
Парадоксально, что именно Витте, самому ярому стороннику частных, а не государственных железных дорог, пришлось проводить политику выкупа частных железных дорог в казну.
И Слепнёв приводит переписку Витте по этому поводу. В частности, в августе 1889 г. Витте в письме С.А. Петровскому так описывает произошедшую с ним метаморфозу: «кто бы мог подумать лет пять тому назад, что Ивану Алексеевичу [Вышнеградскому] и мне придётся вести линию, на усиление государственного вмешательства в дела железнодорожных обществ» (Слепнёв И.Н., С.Ю. Витте и железнодорожная тарифная реформа 8 марта 1889 года // Отечественная история. 1998. № 5).
В итоге, как писал Витте в своих воспоминаниях, «В царствование императора Александра III сделался полный переворот в железнодорожном деле (…) Поэтому, уже в царствование императора Александра III мною, когда я был министром путей сообщения, а потом министром финансов, были начаты с одной стороны, последовательный выкуп железных дорог из рук частных обществ, а, с другой — преимущественное сооружение железных дорог казной» (С.Ю. Витте, Воспоминания. Т.1 — М.: Соцэгиз, 1960).
Таким образом, как это часто бывает, основной причиной государственного вмешательства стало исправление негативных последствий предыдущего государственного вмешательства.
Итоги реформы 1889 г.
Как же современники оценивали реформу 1889 года?
Одни считали, что это необходимый и вынужденный шаг, обусловленный задачами по индустриализации страны. Тарифная политика Департамента железнодорожных дел, и, в первую очередь, введение низких тарифов на сырьё и хлебные грузы, создавали благоприятные условия для деятельности предпринимателей и способствовали развитию товарного зернового производства в отдалённых от внешних рынков сбыта районах.
Парадоксально, что именно Витте, самому ярому стороннику частных, а не государственных железных дорог, пришлось проводить политику выкупа частных железных дорог в казну.
И Слепнёв приводит переписку Витте по этому поводу. В частности, в августе 1889 г. Витте в письме С.А. Петровскому так описывает произошедшую с ним метаморфозу: «кто бы мог подумать лет пять тому назад, что Ивану Алексеевичу [Вышнеградскому] и мне придётся вести линию, на усиление государственного вмешательства в дела железнодорожных обществ» (Слепнёв И.Н., С.Ю. Витте и железнодорожная тарифная реформа 8 марта 1889 года // Отечественная история. 1998. № 5).
В итоге, как писал Витте в своих воспоминаниях, «В царствование императора Александра III сделался полный переворот в железнодорожном деле (…) Поэтому, уже в царствование императора Александра III мною, когда я был министром путей сообщения, а потом министром финансов, были начаты с одной стороны, последовательный выкуп железных дорог из рук частных обществ, а, с другой — преимущественное сооружение железных дорог казной» (С.Ю. Витте, Воспоминания. Т.1 — М.: Соцэгиз, 1960).
Таким образом, как это часто бывает, основной причиной государственного вмешательства стало исправление негативных последствий предыдущего государственного вмешательства.
Итоги реформы 1889 г.
Как же современники оценивали реформу 1889 года?
Одни считали, что это необходимый и вынужденный шаг, обусловленный задачами по индустриализации страны. Тарифная политика Департамента железнодорожных дел, и, в первую очередь, введение низких тарифов на сырьё и хлебные грузы, создавали благоприятные условия для деятельности предпринимателей и способствовали развитию товарного зернового производства в отдалённых от внешних рынков сбыта районах.
Вместе с тем решительное вмешательство правительства в эту сферу было воспринято многими как «отступление от либеральных принципов железнодорожной политики Александра II», но, как отмечает И. Слепнёв, «усилившийся после крушения императорского поезда «комплекс вины» железнодорожных обществ перед самодержавной властью не позволил даже доходным железным дорогам сколько-нибудь эффективно противостоять вторжению государства в сферу коммерческих интересов частных обществ».
В результате железные дороги стали превращаться из самостоятельной отрасли в инструмент правительственного влияния на развитие различных секторов экономики.
В результате железные дороги стали превращаться из самостоятельной отрасли в инструмент правительственного влияния на развитие различных секторов экономики.
Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт Института экономики
и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ
В основе статьи лежат материалы книг: Хусаинов Ф. И. Ценообразование на железнодорожном транспорте. История железнодорожных грузовых тарифов в России. — М.: Московский государственный университет путей сообщения, 2017. Хусаинов Ф. И. Железнодорожные тарифы: очень краткое введение. — М.: Прометей, 2023.
© All rights reserved